Samenvatting

Van polderen naar polariseren
Een tijdlang hebben wij ons land gezien als een rustige poldersamenleving. Er werd naar compromissen gezocht, desnoods in achterkamertjes, zonder dat het tot scherpe discussies of stemverheffing kwam. Inmiddels is dat beeld veranderd. Tegenstellingen worden niet alleen vrijuit benoemd, maar ook uitvergroot – net zoals dat bijvoorbeeld in de jaren zestig en tachtig van de vorige eeuw het geval was. Er wordt weer volop gepolariseerd.

We zien dat in de samenleving als geheel, waar mensen uit de ene bevolkingsgroep zich scherp uitlaten over andere groepen. Met name de kloof tussen autochtonen en islamitische allochtonen lijkt zich vergroot te hebben – al blijkt tegelijk uit onderzoek dat beide groepen steeds meer waarden delen. Het gaat dus vooral om een gevóél van verwijdering. Maar ook andere groepen kunnen hard veroordeeld worden, afhankelijk van incidenten die veel aandacht krijgen; denk aan hangjongeren, agressieve patiënten, TBS’ers en – sinds de crisis – bankiers.

Verscherpte tegenstellingen zien we ook in de politiek. De verschillen tussen partijen worden scherper gemarkeerd, en de debatten worden feller. Politici zoeken naar manieren om met de nieuwe toon in de discussie om te gaan. Ook bepalen ze opnieuw hun positie nu onderwerpen die lange tijd niet besproken werden dankzij de polarisatie weer op de agenda staan. Tegelijk worden in het gepolariseerde debat nieuwe onderwerpen taboe verklaard: in een krachtige soundbite noemen partijen een maatregel dan ‘onbespreekbaar’.

Ook in de dagelijkse omgang is polarisatie zichtbaar. Als burger treden we steeds meer in individuele onderhandelingsrelaties – met onze werkgever, met onze energieleverancier, met onze zorgverzekeraar. Dat geeft ons vrijheid en verantwoordelijkheid, maar kan ook aanleiding zijn voor conflicten. Met een rechtsbijstandverzekering onder de arm gaan we dan de rechtszaal binnen, waar standpunten zich vaak verder verharden, of het nu om een ontslagvergoeding, een scheiding of een schutting gaat.

We doen er allemaal aan mee en toch roept de polarisatie in onze polder ongerustheid op. Het lijkt alsof mensen zelf wel willen polariseren, maar tegelijk gevoeliger zijn geworden voor de stevige posities van anderen. We lijken in ieder geval banger te zijn dan op andere momenten in onze geschiedenis, toen stevig polariseren toch ook veelvuldig voorkwam.

Misschien dat de gewelddadige incidenten en de toename van bedreigingen in ons land daar een rol in spelen. Daarmee is immers het uiteinde van het spectrum in zicht gekomen, waar polarisatie niet langer een kwestie is van scherpe woorden. Vooral sinds de moord op de cineast Theo van Gogh ziet de overheid polarisatie als potentiële oorzaak van radicalisering. Polarisatie is inmiddels nationaal én lokaal zelfs onderwerp van doelbewust overheidsbeleid.


De meerwaarde en de risico’s van polarisatie
Vanwege de actualiteit en op verzoek van het Kabinet heeft de RMO zich gebogen over polarisatie als maatschappelijk thema. De Raad beziet polarisatie daarbij als zelfstandig fenomeen, dus los van eventuele radicalisering. Die kan namelijk een uitvloeisel zijn van polarisatie, maar noodzakelijk is dat zeker niet. Een verhit debat over het ontslagrecht zal bijvoorbeeld niet snel tot radicalisering leiden.

De analyse is dus breed. We onderzoeken welke voordelen polarisatie heeft voor een dynamische en open samenleving, en brengen in kaart wanneer nadelige gevolgen optreden. Leidraad daarbij is dat wij in onze samenleving streven naar participatie van alle burgers, en naar sociale en politieke stabiliteit. De voor- en nadelen van polarisatie zullen dan ook getoetst worden aan die twee doelen. Polarisatie is constructief als het bijdraagt aan participatie en stabiliteit, en schadelijk als het die waarden ondermijnt.

Daarbij kijken we naar de drie meest relevante domeinen: de civil society met zijn maatschappelijke groepsvorming, de politiek met zijn debatten en besluiten, en de conflictbeslechting, waar tegengestelde visies per definitie de inzet zijn. De vraag is dan wat we kunnen doen om in elk van die domeinen de voordelen te benutten en de nadelen in te perken. De eerste geadresseerde van het advies is de overheid. Maar de RMO richt zich dit keer ook tot de spelers in het politieke domein en de rechtspraak.

Daarbij verstaan we onder polariseren een communicatieve handeling waarin tegenstellingen of verschillen worden aangescherpt, mondeling of op papier. Maar polarisatie is niet alleen een handeling. Het is ook een proces van verwijdering tussen (groepen) mensen. Voor oorzaak en gevolg gebruiken we dus ongeveer dezelfde term; een strikte scheiding gaat ten koste van de leesbaarheid. Waar nodig zal de tekst nader expliciteren.

Met deze uitgangspunten luidt de adviesvraag nu als volgt: Wat betekent polarisatie voor de participatie van burgers en de stabiliteit van de samenleving, en op welke manier kan gezorgd worden voor constructieve polarisatie in het maatschappelijke, politieke en juridische domein?

Om beter zicht te krijgen op het veelkleurige fenomeen heeft de RMO deskundigen uit de wereld van wetenschap en beleid gevraagd de oorzaken en gevolgen van polarisatie in kaart te brengen. Dit heeft geresulteerd in een overzicht van dimensies van polarisatie (op een argumentenkaart, zie bijlage 1)  en in een essaybundel (RMO, 2009a). Afhankelijk van de gekozen definitie blijken de auteurs polarisatie verschillend te waarderen. Iemand die onder polariseren verstaat “het tegen elkaar opzetten van groepen in de samenleving”, oordeelt uiteraard negatiever dan iemand die polariseren begrijpt als “een scherp debat voeren”.

Constructieve polarisatie in het maatschappelijke domein

De meerwaarde: essentieel voor groepsvorming en identiteit
Wat is de meerwaarde van polarisatie in de civil society? Polarisatie helpt bij de vorming van groepen. Mensen hebben altijd al familiegroepen gevormd. Een complexe miljoenenmaatschappij als de onze heeft echter allerlei soorten groepen nodig. Die bieden ons een platform om onze identiteit te ontwikkelen, bijvoorbeeld in kerken en moskeeën, op sportverenigingen, in scholen, als werknemer, en zelfs op het discussieforum voor de liefhebbers van dwergteckels op het internet. Ook maken groepen het mogelijk om belangen te behartigen die wij als individu maatschappelijk gezien niet over het voetlicht weten te krijgen. En door de bevolking in groepen op te delen bewaren we het overzicht.

De rol van polarisatie daarbij is dat de verschillen met andere groepen helder gemarkeerd kunnen worden. Dat zorgt voor binding binnen de groep en voor helderheid naar buiten toe. Tot zover dus goed nieuws. Polarisatie is constructief als het ten dienste staat van de identificatie met de eigen groep. Dat maakt participatie mogelijk, en een stabiele maatschappij.

De risico’s: stigmatisering en verwijdering
Maar polariseren kan een dermate eigen dynamiek krijgen dat de ontwikkeling van de groepsidentiteit gepaard gaat met een beknotting van de vrijheid van de ander. Dit gebeurt met name als mensen zich onveilig voelen of de ander als inferieur gaan beschouwen. De vrijheid om in de civil society te polariseren is dus niet zonder gevaar.

Het gevolg kan zijn dat ‘de anderen’ – stuk voor stuk individuen met een rijk geschakeerde identiteit – opgesloten raken in de collectieve identiteit van een groep waartoe zij in meerdere of mindere mate behoren. Dat is des te fnuikender als de eigenschappen waarop zij worden ‘ingedeeld’ niet te beïnvloeden zijn, zoals herkomst, etniciteit of sekse, en daaraan negatieve eigenschappen worden verbonden.

Dat leidt uiteindelijk tot stigmatisering. De groepsidentiteit gaat fungeren als verklaring voor alles wat niet goed gaat. Voor mensen van buiten de groep wordt de gepercipieerde collectieve identiteit de oorzaak van alle maatschappelijke problemen. Voor mensen binnen de groep kan het negatieve beeld de verklaring gaan vormen voor elk persoonlijk falen. Verder in het verschiet liggen dan totale uitsluiting en sociale instabiliteit.

De weg: beschermen van rechten, voorzichtig met categoriaal beleid
De civil society, het terrein van de vrije identiteitsontwikkeling, vereist daarom handhaving van de wetten die groepsvorming voor allen mogelijk maken. Vrijheid van meningsuiting, vrijheid van godsdienst en vrijheid van vereniging staan daarin voorop. Die vrijheden gelden in de Nederlandse samenleving voor alle identiteiten en alle godsdiensten, inclusief hun heilige geschriften – daarover laat de Grondwet geen enkele twijfel. Polarisatie is altijd een kwestie van gelijk oversteken. Of in goed Nederlands: wie kaatst moet de bal verwachten.

Maar ook het bestrijden van discriminatie en het verbod op geweld zijn wezenlijk, omdat daarmee groepen worden beschermd waaraan andere groepen mogelijk aanstoot kunnen nemen. De overheid bewaakt daarmee de grens van positief naar negatief polariseren. Gelijkheid van een ieder voor de wet zorgt ervoor dat botsingen tussen identiteiten worden teruggebracht tot conflicten over gedrag. De rechtsstaat kent geen favorieten.

Tegelijk is de overheid een belangrijke partij in het markeren van maatschappelijke verschillen. Zo definieert zij groepen (zoals tienermoeders of milieuactivisten), om daar vervolgens beleid voor te ontwerpen dat kansen kan bieden of beperkingen op kan leggen. De RMO roept de overheid op om voorzichtig om te gaan met deze definitiemacht en het categoriale beleid dat daarop wordt gebaseerd, zeker als dat langs etnische lijnen loopt.

Onlangs richtte het kabinet een brief aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, 2008-2009b) waarin de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap medeverantwoordelijk wordt gemaakt voor de aanpak van criminaliteit en overlast door Marokkaans-Nederlandse jongeren. Dit is een voorbeeld hoe het niet moet. Met zo’n brief wordt immers een hele groep aangesproken op de risico’s die maar bij een deel ervan aanwezig zijn. Een hele groep wordt zo opgesloten in een collectieve etnische identiteit. Doe zoiets vaak genoeg, en het wordt een zichzelf waarmakende voorspelling.

De overheid mag geen favorieten hebben en moet ook geen zondebokken creëren. Burgers kunnen alleen aangesproken worden op hun gedrag, niet op hun herkomst. Etniciteit biedt op zichzelf geen verklaring voor criminaliteit. Vooral sociale omstandigheden spelen een verklarende rol. In die zin is een aanpak als hierboven ook niet doeltreffend.

Intussen zal de overheid wel helder moeten maken dat zij de sterk levende gevoelens van groepen burgers serieus neemt. Doet zij dit niet, dan wenden mensen zich af van het maatschappelijk verkeer en de politiek. Ook moet de overheid laten zien dat de achterliggende problemen echt worden aangepakt.

Dat hoeft echter niet te leiden tot verdere polarisatie. Integendeel: er kan juist gezocht worden naar verbinding. Door te focussen op problemen, niet op groepen, kunnen gedeelde belangen zichtbaar worden. Vrijwel alle bewoners in een wijk, ongeacht hun herkomst, willen veilig over straat kunnen. Alle ouders hebben opvoedingsvragen. Op zulke punten valt een brug te slaan; daar liggen ook de werkelijke oplossingen voor problemen.

Constructieve polarisatie in de politiek

De meerwaarde: benoemen van problemen en belangenbehartiging
Het politieke domein is een platform voor de expressie van verschillen en tegenstellingen in de samenleving. Polarisatie is daar dus de core business. Het kan ervoor zorgen dat onaangename waarheden gezegd kunnen worden. Dat effect hebben we in Nederland recent gezien.

Verder behartigen politici de belangen van hun achterban. Zij moeten dus herkenbare standpunten formuleren. Ook zullen ze hoog willen inzetten in onderhandelingen over besluiten. In een goed verlopend onderhandelingsproces is zeker plaats voor polarisatie. Tegengestelde meningen zorgen voor een scherpe confrontatie met het probleem.

Idealiter is er daarbij ook ruimte voor nieuwe perspectieven, nieuwe feiten en nieuwe oplossingen. De uitkomst kan een maatregel zijn waar niemand in het begin aan had gedacht – iets wat niet alleen het probleem oplost, maar ook nieuwe kansen biedt, bijvoorbeeld milieuwinst of lagere kosten.

De risico’s: verschraling van het debat, kortademige besluiten
Polarisatie kan dus het beginpunt zijn van een scherpe, open onderhandeling. Maar het kan ook anders gaan. In een te sterk gepolariseerde setting kan de inhoud juist op de achtergrond raken. Naarmate de toon feller wordt en de aanvallen persoonlijker, verschraalt het debat. Posities worden zo ferm ingenomen dat er geen onderhandelingsruimte meer is. Of onderhandeling wordt voorgesteld als iets wat alleen maar tot slappe maatregelen kan leiden.

Waar zo sterk wordt gepolariseerd dat samenwerking niet meer mogelijk is, gaat de kwaliteit van de besluitvorming achteruit. Moeilijke onderwerpen die electoraal gevoelig liggen, worden vermeden. Duurzame besluiten over complexe onderwerpen zijn steeds moeilijker te nemen.

In deze dynamiek speelt de medialogica een niet onbelangrijke rol. Er is stevige concurrentie, en de aandacht trekken wordt in die context steeds belangrijker. Stevige uitspraken, conflicten met harde tegenstellingen en een mooie spanningsboog, mediagenieke persoonlijkheden: ze doen het in dat verband allemaal goed.

Het gevolg is dat inhoudelijke kwesties nogal eens gereduceerd worden tot ruzies. Dat is niet goed voor het vertrouwen in de politiek. Politici worden intussen heen en weer geslingerd tussen het belang van meedoen aan die medialogica (de enige manier om hun standpunt goed laten horen) en zich terugtrekken – om eventueel achter de schermen, waar niet elke uitspraak een relletje kan worden, te onderhandelen. Dat is dan weer niet goed voor de transparantie.

De weg: oog houden voor besluitvorming, zoeken naar nieuwe debatvormen
Er is dus een mix nodig, waarbij polariseren optimaal benut kan worden, maar zonder een te grote prijs te betalen. Het vinden van die mix is primair aan de politici zelf. Maar zij hebben niet alles in de hand. Uit een proces van escalatie is het moeilijk ontsnappen.

De RMO meent daarom dat het tijd is om te zoeken naar nieuwe vormen van debat, waar inhoudelijke confrontaties in al hun complexiteit zichtbaar kunnen worden voor het publiek. Zo houden we in het vizier dat politiek er niet alleen is om stevige standpunten in te nemen, maar ook om besluiten te nemen.

In dat kader moeten er fora zijn om incidenten te bespreken, maar ook plekken waar langetermijnstrategieën in de openbaarheid kunnen groeien. Politici moeten niet alleen kunnen scoren met meningen, maar evenzeer betrokken zijn in een zoekproces, met feiten en nieuwe ideeën. Het format van voor en tegen zou dus aangevuld kunnen worden met een aantal varianten. De grondwettelijke procedures laten dit ook toe. Het gebeurt alleen nog niet.

In het verlengde van deze parlementaire zelfreflectie (Tweede Kamer 2008-2009a) en de nieuwe debatvormen die daaruit voort kunnen komen, zou het goed zijn als er een neutrale procesbewaking ontstond die duidelijk maakt of het politieke systeem nog doet wat burgers ervan verwachten. Langdurige onzekerheid over het functioneren van het politieke systeem kan namelijk een bron van instabiliteit gaan vormen.  

De bottom line is voor de RMO dat een cultuur van verschil gewaarborgd is, ook op procesniveau. Verschillende soorten tegenstellingen komen in verschillende settings tot hun recht. Polariseren en verbinden zijn beide nodig. Op welke momenten voor het ene of het andere wordt gekozen moet niet van boven af worden bepaald. Maar het moet ook niet afhangen van toevallig gegroeide parlementaire processen en procedures, en worden aangejaagd door het proces van medialogica.

Constructieve polarisatie in het juridische domein

De meerwaarde: verantwoordelijkheid en autonomie
In relaties tussen burgers onderling kan polariseren bijzonder nuttig zijn. In een onderhandelingssamenleving waarin veel diensten geprivatiseerd zijn, moeten mensen hun belangen weten te formuleren en kunnen behartigen. Werknemers kunnen zich onderscheiden van hun collega’s; partners formuleren hun tegengestelde belangen en zoeken van daaruit naar oplossingen die voor beiden werken. Ook in de openbare ruimte is het nuttig dat mensen voor zichzelf opkomen. Op die manier kunnen mensen verantwoordelijkheid dragen voor de invulling van hun leven, en hun eigen belangen behartigen.

De risico’s: schade aan het welbevinden
Ook hier is echter evenwicht nodig tussen confrontatie en verbinding. Polarisatie is – zo blijkt uit conflictonderzoek – productief als er niet op de man wordt gespeeld en er geen escalatie optreedt. Onderling vertrouwen en bereidheid tot samenwerking zijn onontbeerlijke voorwaarden voor een goede uitkomst.

Het tegendeel – een negatief interactiepatroon met aanhoudende kritiek, defensief reageren, negeren en minachting – is de grootste bedreiging voor relaties. Elkaar ongezouten de waarheid zeggen gaat gemakkelijk over in schelden en verbaal geweld, wat de openbare ruimte onveilig maakt. Zulke vormen van persoonlijke polarisatie tasten de gezondheid en het welbevinden aan. Negatieve interactiepatronen zijn een belangrijke bron van arbeidsongeschiktheid, en zijn sterk gerelateerd aan huiselijk geweld.

De weg: meer ruimte voor onderhandeling
Lang niet alle conflicten tussen burgers monden uit in een juridische strijd, maar die mogelijkheid is er wel. De rechtsstaat kent immers allerlei mechanismen voor conflictbeslechting. Opvallend genoeg zijn de meeste van deze procedures gebaseerd op een polariserend format.

Het model van eis en verdediging is in de rechtspraak dominant aanwezig. Als er eenmaal een vertrouwensbreuk of escalatie is ontstaan, helpt zo’n conflictmodel echter niet om een oplossing te vinden. Het leidt vooral tot verharding van standpunten, patstellingen en kostbare procedures. Niet voor niets bestaat er binnen en buiten justitiekringen grote ambivalentie over de effectiviteit van juridische conflictbeslechting.

De integratieve methode, die in het teken staat van een creatief zoekproces om de belangen van beide partijen zo goed mogelijk te dienen, kan hier uitkomst bieden. De rechter hakt dan geen knopen door, maar staat de partijen toe die zelf te ontwarren. Wel fungeert hij als snel toegankelijke toezichthouder op het proces en als beslisser bij impasses.

Aanbevelingen
Hierboven zijn ideeën gegeven voor constructieve polarisatie in de civil society, in de politiek en in de conflictbeslechting. Steeds bleek dat polarisatie belangrijke voordelen heeft. Die kunnen echter veranderen in verontrustende nadelen als het proces te ver gaat. Verwijdering is dan een groot gevaar. Waar polarisatie maatschappelijke, politieke en persoonlijke relaties aantast en deze systematisch ondermijnt, komen de maatschappelijke participatie en sociale stabiliteit onder druk te staan.

Zo ver hoeft het echter niet te komen. We moeten ook niet te bang zijn voor harde woorden. En we moeten beseffen dat polarisatie wederkerigheid vereist: wat wij zelf doen, moeten we ook van anderen kunnen verdragen. Dat vereist veerkracht bij onszelf en vertrouwen dat onze democratie wel tegen een stootje kan. Periodes van polarisatie worden doorgaans gevolgd door tijden waarin verbinding weer meer centraal staat. Zo gaat dat.

Nog beter dan een slingerbeweging te maken, met steeds het risico te ver door te schieten naar één kant, is het als we doorlopend zoeken naar de juiste balans. Dan hebben we optimaal plezier van wat polarisatie ons kan bieden en houden we de nadelen in toom. Hieronder vat de RMO tot slot kernachtig samen langs welke lijnen gewerkt kan worden aan constructieve polarisatie, gericht op een stabiele samenleving die ruimte biedt aan de identiteit en groei van alle burgers.

1. Bestuur: handhaaf de fundamentele vrijheden die polarisatie mogelijk maken, doe dat gelijk voor iedereen (reciprociteit), en zet de definitiemacht van de staat neutraal in. Wees bijvoorbeeld terughoudend met categoriaal beleid langs etnische lijnen.
   
2. Politiek: creëer een forum waarin procedures voor politiek debat en besluitvorming kunnen worden besproken en verrijkt. Zorg voor een variëteit van processen in het publieke domein die zowel polarisatie als verbinding ondersteunen. Betrek daar ook de media bij. 
   
3. Recht: neem polarisatie niet als standaard voor conflicten, maar zorg voor procedures in een verbindende setting, waarin gestreefd wordt naar werkbare, rechtvaardige resultaten die passen bij de belangen van betrokkenen. Dat leidt ook tot normbevestiging.