Samenvatting

Aanleiding
Ontkokering is ‘in’. Dramatische incidenten als ‘Savanna’, ‘het Maasmeisje’, ‘Ondiep’, ‘de Schipholbrand’ en eerder al ‘Enschede’ en ‘Volendam’ worden grotendeels geweten aan hulpverleners en instituties die langs elkaar heen werken, de verantwoordelijkheid op elkaar afschuiven en niet in staat zijn om
‘door te pakken’. Volgens velen is het nu tijd om de zaken integraal en ontkokerd aan te pakken.

Dit streven is loffelijk, maar de praktijk is weerbarstig. Het kabinet heeft de RMO daarom gevraagd na te gaan in hoeverre ontkokering ervoor zorgt dat hulpverleners en instituties maatschappelijke problemen beter kunnen bestrijden. De veronderstelling is vooralsnog immers dat verkokering de aanpak van deze problemen belemmert. De centrale vraag uit dit advies luidt:
In hoeverre draagt ontkokering bij aan een betere werkwijze in de bestrijding van maatschappelijke problemen, waarvan de veronderstelling is dat verkokering deze bestrijding belemmert? Zijn er alternatieve, mogelijk meer succesvolle methoden om deze maatschappelijke problemen te bestrijden?

Aanpak
De RMO heeft voor het beantwoorden van deze vraag twee onderzoeken uitgezet. Het eerste onderzoek is een studie naar het beleid rondom probleemjeugd
en probleemwijken. In beide beleidssectoren vonden we treffende voorbeelden
van pogingen tot integraal beleid, omdat deze sectoren kampen met problemen die meer dan één sector raken. Het tweede onderzoek analyseert de bestuurlijke premissen die schuilen achter het streven naar verkokering en ontkokering. Daarnaast schetst dat onderzoek alternatieve benaderingen van de problemen van verkokering. Deze twee onderzoeken vormen de basis van de analyse in dit advies.

Analyse
Ontkokering beoogt op het eerste gezicht het tegenovergestelde van verkokering te bereiken. Wie ontkokert, vervangt categoriseringen die hij als hinderlijk ervaart, door nieuwe (nu wel nuttige) categoriseringen. Ontkokering komt dan ook mede voort uit de oprechte wens iets aan de maatschappelijke problemen te doen, of in elk geval aan de vermeend problematische organisatiestructuur die een effectieve aanpak van die problemen in de weg staat.

Onze waarneming is echter dat ontkokering, in de zin van meer afstemming, meer coördinatie en meer integraliteit, noch de belemmerende organisatiestructuur zal wegnemen, noch een substantiële bijdrage zal leveren aan de aanpak van de maatschappelijke problemen. Dit komt doordat ontkokering als beleidsstreven op dezelfde logica stoelt als verkokering.

Deze logica laat zich kort omschrijven als ‘functionele specialisatie gericht op het behalen van eenduidige doelstellingen’. Bij verkokering is het proces van functionele specialisatie gericht op eenduidige doelen als ‘goed onderwijs, ‘voldoende werkgelegenheid’ of ‘goede zorg’. Bij ontkokering vervallen weliswaar deze sectorale doelstellingen, maar verschijnen vervolgens categorale doelstellingen als ‘het kind’ en ‘de wijk’. De refl exen en handelswijzen zijn echter hetzelfde. Steeds is er het ideaalbeeld van een organisatie die als een soort  lopende band afkoerst op het gewenste eindresultaat. In deze organisatie zijn de verschillende betrokkenen in clusters van relaties en handelingen integraal aan  elkaar gekoppeld. Omdat het gewenste eindresultaat (maatschappelijke problemen voorkomen) nooit haalbaar is, zullen verkokering en ontkokering zich blijven voordoen als oorzaak en oplossing van maatschappelijke problemen. De  problematische verkokering van morgen is de oplossingsgerichte ontkokering van vandaag.

Ontkokering is dus zowel empirisch als normatief grenzeloos en zorgt in de praktijk voor een permanente stroom van schadelijke neveneffecten. De uitgezette  onderzoeken wijzen op een teleurstellend nettoresultaat van ontkokering. De vele integrale afstemmingsverplichtingen zorgen voor een eenzijdige nadruk op sturings- en organisatievraagstukken, een opeenstapeling van coördinatielagen en minder handelingsvrijheid op uitvoeringsniveau.

Aanbeveling
De Raad adviseert om op een andere wijze met de spanning van verkokering om te gaan. In plaats van de logica van integraal ontkokerd beleid bepleit de Raad de logica van de dienstverlening (de interactie tussen burgers en publieke professionals) in meer redundante (overvloedige) beleidsomgevingen.
Dit betekent dat het perspectief van een streven naar een integrale eindoplossing van ontkokering plaats maakt voor een meer pragmatische omgang met organisatieproblemen als gevolg van verkokering.

Dit impliceert een aantal omkeringen in het denken over de aansturing en inrichting van publieke diensten. Hierbij gaat de RMO ervan uit dat verkokering een gegeven is dat naast problematische aspecten ook zinvolle effecten heeft. Verkokering honoreert bijvoorbeeld verschillende perspectieven en belangen. Zo kan verkokering berusten op de erkenning dat de werkelijkheid meervoudig is (justitie, zorg, economie, veiligheid behouden altijd hun eigen waarde). Bovendien kan verkokering ervoor zorgen dat er niet eenzijdig naar problemen gekeken wordt, dat er een afweging van belangen en perspectieven plaatsvindt, dat er ‘checks and balances’ zijn. Tegelijkertijd vraagt de nieuwe benadering om het doorbreken van de verticale refl ex van aangescherpte hiërarchie door in plaats daarvan te focussen op het leervermogen van betrokken organisaties.

De logica van de publieke dienstverlening gaat uit van behoeften van burgers en de mogelijkheden van professionals om op deze behoeften in te spelen, in plaats van een beleidscentrisch perspectief. Daarom is het nodig de burger meer beslis- en beschikkingsmacht te geven en de professional meer ruimte.
Het primaire doel is niet (meer) om via afstemming en coördinatie overlap in aanbod te voorkomen, maar om uit een gevarieerd aanbod de op dat moment gepaste keuzes te maken. Een wisselende en complexe problematiek vraagt immers ook om de mogelijkheid om tot verschillende antwoorden te komen.