Samenvatting

Eigen verantwoordelijkheid is een centraal begrip in het regeringsbeleid. Met dit advies wil de RMO het denken over eigen verantwoordelijkheid verdiepen. Dit is nodig, omdat de praktijk nu te zeer is gebaseerd op het beeld van de burger als rationeel kiezende klant en op het beeld van de burger die meewerkt aan zijn eigen disciplinering (en die van anderen). De raad verrijkt eigen verantwoordelijkheid met de notie van burgerschap. Alleen dan gaat keuzevrijheid gepaard met beschikkingsmacht en beslissingsmacht, en zijn individueel verantwoordelijkheidsbesef en maatschappelijke betrokkenheid te verbinden. Wanneer de overheid de eigen verantwoordelijkheid van burgers wil bevorderen, dient zij een fundamenteel ander repertoire te hanteren. Zij moet enerzijds terugtreden in ambities en beleidsprogramma’s. Anderzijds beschermt en bevordert de overheid de (sociale) contexten waarin eigen verantwoordelijkheid reëel gestalte kan krijgen. Bovendien koerst de overheid op het vermijden van onaanvaardbare uitkomsten. Door dit perspectief op eigen verantwoordelijkheid ontstaat meer variëteit en ruimte voor pluriforme burgers. Eigen verantwoordelijkheid draait dan om de kern, namelijk om het vorm geven aan verschil.

De opkomst van ‘eigen verantwoordelijkheid’
Eigen verantwoordelijkheid is een veelbesproken begrip. Het is een kernwaarde in het regeringsbeleid die uitdrukking geeft aan de politieke wens om de verhoudingen tussen burgers, ‘civil society’ en staat te herordenen. Eigen verantwoordelijkheid verwijst daarnaast naar een verzameling instrumenten die beogen de positie van de burger te versterken, zoals vraagsturing, eigen risico’s en marktwerking.

In het begrip eigen verantwoordelijkheid komen twee belangrijke vraagstukken samen. In de eerste plaats is dat de kritiek op de verzorgingsstaat. Deze kritiek kan worden gespecificeerd naar drie domeinen van de verzorgingsstaat:

• De verzorgingsstaat in enge zin: het stelsel van inkomensoverdrachten en risicobescherming. Hier zien we verstatelijking en anonimisering van solidariteit.
• De verzorgingsstaat als maatschappelijke dienstverlener. Hier heeft een omvangrijke verstatelijking van overwegend particuliere verzorgingsarrangementen plaatsgevonden. Bureaucratische beheersing en omvangrijke controlesystemen gaan hier samen.
• De verzorgingsstaat in ruime zin. Hier is de staat een ‘albedil’ die, op aandrang van velen, de eindverantwoordelijkheid voor maatschappelijke ontwikkeling draagt. Omvangrijke regelzucht is het gevolg. Bovendien leiden niet waar te maken pretenties tot ernstig legitimiteitsverlies.

Eigen verantwoordelijkheid raakt in de tweede plaats aan het debat over de ‘last van gedrag’. Dat gaat over de relaties tussen burgers onderling, over het gedrag van burgers in het publieke domein en over de manier waarop burgers omgaan met publieke voorzieningen. Burgers zouden zich onverantwoordelijk gedragen in het publieke domein en zich weinig van elkaar aantrekken. Bovendien is agressiviteit in de publieke ruimte de keerzijde van emancipatie en mondigheid. Ook zouden burgers zich te afhankelijk tonen van de staat en te weinig zelf initiatieven nemen om problemen op te lossen.

Hoe bevordert de overheid eigen verantwoordelijkheid?
In het overheidsstreven naar eigen verantwoordelijkheid van burgers zien we twee accenten. In de eerste plaats is de rol van de burger vooral die van een kiezende consument. Veel aandacht is er voor vraagsturing, marktwerking en voor eigen risico’s. Gedragsverandering bij burgers wordt vaak nagestreefd door de systematiek van straffen en belonen.
In de tweede plaats zien we dat de overheid uitgesproken opvattingen heeft over wat burgers moeten doen met die eigen verantwoordelijkheid. De invulling van eigen verantwoordelijkheid wordt vaak verplichtend geformuleerd. Hierdoor is veel toezicht, monitoring en controle nodig om ongewenste uitkomsten zo veel mogelijk te voorkomen.

Het streven naar eigen verantwoordelijkheid stuit op de volgende dilemma’s:

• De staat moet aan de ene kant terugtreden om meer ruimte voor verantwoordelijke burgers en hun verbanden te realiseren. Aan de andere kant moet de staat sterker en strenger worden, omdat hij zich moet beschermen tegen het ‘onverantwoordelijke’ gedrag van diezelfde burgers.
• De overheid wil de burger stimuleren tot eigen verantwoordelijkheid. Daarmee loopt zij het risico burgers opnieuw afhankelijk te maken en dus verantwoordelijkheid te ontnemen: het emancipatiedilemma.
• Eigen verantwoordelijkheid kan uitkomsten hebben die niet gewenst of onbedoeld zijn. De daaruit voortvloeiende regeldichtheid en controlenoodzaak ondermijnen eigen verantwoordelijkheid.

Volgens onze analyse hebben deze dilemma’s alles te maken met de beperkte opvatting van eigen verantwoordelijkheid die in het beleid naar voren komt, namelijk dat burgerschap vooral een zaak van consumentistisch kiezen is. Daardoor raakt het veel rijkere beeld van de burger ondergesneeuwd.

Eigen verantwoordelijkheid verdiept
De RMO pleit daarom voor een verdieping van het begrip eigen verantwoordelijkheid, op twee manieren.
In de eerste plaats moet het begrip van burgerschap worden verruimd. ‘De’ burger bestaat niet. ‘Burgers’ verwijst naar allerlei mensen met uiteenlopende verwachtingen van de overheid en uiteenlopende burgerschapsstijlen. Het gaat niet alleen om de kiezende consument of de homo economicus. Het gaat ook en misschien wel vooral om de ‘citoyen’. Dat is de burger die voor alles ‘vrije inwoner van de republiek’ wil zijn, de burger die vormgever is van zijn eigen leven en medevormgever van de samenleving. Die vrijheid is natuurlijk altijd contextueel, betrokken op andere burgers en vormgegeven in verbanden. Bij dit burgerschap gaat het primair om beslissingsmacht en beschikkingsmacht. Alleen dan is ook de keuzevrijheid van de consument een publieke waarde.

In de tweede plaats zal de overheid moeten accepteren dat de uitoefening van eigen verantwoordelijkheid door burgers in de hiervoor voorgestelde ruime zin altijd onbedoelde effecten zal hebben. Belangrijkste valkuil bij voorstellen voor verandering is dat deze nog te veel de geest ademen van datgene dat veranderd moet worden. We kunnen niet aan de logica van de verzorgingsstaat ontsnappen als we onze veranderingsvoorstellen nog steeds een verzorgingsstatelijk karakter geven. Stimulering van eigen verantwoordelijkheid door de overheid is dan ook vaak problematisch. Wat met de ene hand aan vrijheid wordt gegeven, wordt aan de andere kant met disciplinering teruggenomen.

Een noodzakelijke repertoirewisseling
Eigen verantwoordelijkheid van burgers als kernwaarde vraagt vooral om een repertoirewisseling van de overheid. Leidende voor deze repertoirewisseling zijn de volgende uitgangspunten: 

• Eigen verantwoordelijkheid betekent dat het primaat ligt bij de burger en zijn verbanden. De burger beslist, samen met andere burgers, wat hij privaat wil regelen en waarvoor hij publieke arrangementen prefereert, al dan niet opgezet en gefinancierd door de staat. 
• Een burger die beslissingsmacht en beschikkingsmacht heeft, vraagt om een pluricentrisch perspectief op macht en gezag. Legitimiteit is dan gelegen in een stelsel van ‘checks and balances’, van macht en tegenmacht en niet in het probleemoplossend vermogen van een unicentrisch politiek systeem.
• Eigen verantwoordelijkheid kan niet worden ingekaderd door allerlei gewenste uitkomsten. Beter is het te koersen op het vermijden van onaanvaardbare uitkomsten. Het gaat om ‘bevrijdende’ kaders die de ruimte voor verschil binnen bepaalde marges houden.

Deze uitgangspunten leiden tot verschillende uitkomsten in de verschillende domeinen van de verzorgingsstaat. In het navolgende wijzen we steeds op uitgangspunten, risico’s en doen we enkele aanbevelingen.

Eigen verantwoordelijkheid en de verzorgingsstaat in enge zin
In de stelsels van risicobescherming vindt een overgang plaats naar een verzekeringsstelsel. Verzekeringsarrangementen bieden namelijk meer mogelijkheden om variëteit en beschikkingsmacht te realiseren dan collectieve belasting- en premieheffing. Waar publieke middelen en voorzieningen nodig zijn volgen zij op private middelen en voorzieningen. Wel is er altijd een grens waar mensen niet beneden mogen komen, die wordt ‘bewaakt’ door collectieve basisvoorzieningen.
In een overgang naar een op verzekeringen gebaseerd stelsel zit het risico dat mensen zich niet of onvoldoende verzekeren. Bovendien kunnen de verschillen tussen verzekerden te groot worden.

De RMO beveelt aan:

• De overheid ruimt institutionele belemmeringen op voor private verzekeringen en creëert randvoorwaarden.
• Om te voorkomen dat mensen zich niet of onvoldoende verzekeren, zijn een verzekeringsplicht en een acceptatieplicht nodig voor bepaalde risico’s.
• De overheid houdt een basisstelsel van collectieve voorzieningen in leven voor degenen die het echt nodig hebben.
• Er zijn meer discretionaire bevoegdheden nodig in de uitvoering van publieke arrangementen om publieke bijdragen adequaat te laten aansluiten op private middelen.

Eigen verantwoordelijkheid en de verzorgingsstaat als dienstverlener
Het eigenaarschap van veel maatschappelijke dienstverleners berust bij de vele actoren in deze domeinen. De overheid beperkt haar taak tot de bescherming van checks and balances en de definitie van ongewenste uitkomsten. Goede publieke dienstverlening is gebaat bij variëteit. Burgers hebben keuzevrijheid en zijn medevormgevers van de diensten. In publieke dienstverlening geldt daarnaast het primaat van de professionele uitvoering. De ruimte om kwaliteitsnormen zelf te definiëren is maximaal en wordt verantwoord aan andere professionals en burgers.

Het risico bestaat dat checks and balances onvoldoende werken en dat mensen geen gebruik maken van keuzevrijheid en zeggenschap, bijvoorbeeld omdat ze zichzelf niet capabel genoeg vinden. Bovendien kunnen kwaliteitsverschillen tussen instellingen onaanvaardbaar groot worden.

De RMO beveelt aan:

• Het bevorderen en onderhouden van checks and balances vergt een andere rol van de overheid dan die van regelaar en toezichthouder. Deze rol houdt in dat overheid zeer gedifferentieerd en toegepast op specifieke omstandigheden aanwezig is en subtiel intervenieert als het nodig is. De grondregel van deze subtiele aanwezigheid is ‘terughoudend als regel, actief waar nodig’. 
• De overheid garandeert basale voorzieningen op de verschillende terreinen van maatschappelijke dienstverlening. 
• De overheid sluit aan bij initiatieven van burgers, bedrijven, instellingen en professionals. Ze ruimt belemmeringen uit de weg, en waakt ervoor om veelbelovende initiatieven over te nemen. 
• De overheid zorgt verder dat er betrouwbare informatie is en dat informatie van instellingen wordt gevalideerd door onafhankelijke derden. In plaats van bureaucratische vormen van verantwoording zijn er gevarieerde vormen van checks and balances en macht en tegenmacht.

Eigen verantwoordelijkheid en de verzorgingsstaat in ruime zin
De overheid en de politiek worden op dit moment voortdurend ‘verleid’ om in te grijpen in tal van maatschappelijke kwesties en doen dat ook: denk aan de verplichte kinderopvang, de programmering op publieke netten, sociale binding van immigranten, toetjes in verzorgingstehuizen en het selectiebeleid bij het Nederlands elftal. Bij eigen verantwoordelijkheid past echter geen staat die eindverantwoordelijke is voor tal van maatschappelijke processen. De staat tempert daarom voortdurend zijn eigen pretenties en maatschappelijke verwachtingen. Wel kan de staat bijdragen aan de condities waaronder burgerschap zich ontwikkelt. In ‘contexten van verantwoordelijkheid’ wordt de burger als medevormgever gevormd. De overheid stuurt niet langer aan op wenselijke uitkomsten, maar bevordert contexten waarin burgers, instituties en professionals verantwoordelijk kunnen zijn voor probleemoplossing.

Bij deze accentverschuiving hoort het risico dat eigen verantwoordelijkheid onvoldoende van de grond komt en mensen vooral aan zichzelf denken. Bovendien kan het oude of nieuwe maatschappelijk middenveld verdwijnen, dan wel zich onvoldoende krachtig ontwikkelen.

De RMO beveelt aan:

• Het aantal voorgenomen beleidsprogramma’s wordt gesaneerd. Er is een ambitieus programma voor beleidsbeëindiging. 
• Burgerschap is beslissingsmacht en beschikkingsmacht, keuzevrijheid is daarvan een onderdeel. De overheid stelt kaders die bevrijdend moeten zijn. Aan de ene kant betekent dat het formuleren van ongewenste uitkomsten. Aan de andere kant bevorderen die kaders de ruimte om verschil te maken en verschil vorm te geven.
• Burgers ontwikkelen zich in krachtige contexten van herkenbaarheid en persoonlijke betrokkenheid. De staat heft belemmeringen daarvoor op, honoreert verscheidenheid en laat vakmanschap en professionaliteit richtsnoer zijn.
• Bij burgerschap horen individuele verantwoordelijkheid (voor zichzelf en voor anderen), geïnformeerd zijn en oordeelsvermogen. Dit zijn vermogens die deels in het onderwijs kunnen worden versterkt.